¿A qué estamos jugando?

Toda política pública opera sobre un conjunto de condiciones estructurales: la distribución del ingreso, las tendencias del mercado de trabajo, la capacidad fiscal y territorial del Estado, el grado de cohesión social. Si fuera programador quizás me inclinaría por definir a ese conjunto de variables como "dataset" o algo así, pero como el título de este artículo lo indica me gustan los juegos, por ende lo llamaremos tablero. No es ideología ni programa, es el piso material desde el cual se gobierna, y ninguna política debería ser evaluada con independencia de él.

El problema central de la política argentina contemporánea no es la falta de ideas. Es que las principales tradiciones que compiten por el poder siguen pensando sobre un tablero que ya no existe. Formulan respuestas para una Argentina que supo ser industrializada, con empleo formal masivo, con una clase media que contaba con acceso universal a servicios básicos de buena calidad y que fue, sin lugar a dudas, el sujeto político masivo del siglo XX. Hoy gobiernan sobre una realidad muy distinta: una sociedad fragmentada, con pobreza estructural consolidada, y con un Estado cuya capacidad redistributiva tiene límites que no son coyunturales sino constitutivos.

Ese tablero no cambió de golpe. Sus raíces están en la dictadura de 1976, que no fue solo un régimen de terror político sino un experimento de re-ingeniería económica con consecuencias permanentes. La apertura financiera, la destrucción del tejido sindical y la desindustrialización acelerada liquidaron las bases materiales sobre las que se había construido la Argentina del siglo XX. Un solo dato resume ese quiebre: entre 1976 y 1983 la participación del salario en el ingreso nacional cayó del 45% al 30% y nunca volvió. Los 90 no inauguraron ese proceso sino que lo profundizaron y lo legitimaron ideológicamente bajo el paraguas del Consenso de Washington. El 2001 fue el colapso visible de una transformación que llevaba veinticinco años operando por debajo de la superficie. Desde entonces, la pobreza oscila estructuralmente entre el 30 y el 40%, la informalidad laboral supera el 40% de los ocupados, y la industria representa la mitad de lo que representaba en el PBI hace cincuenta años.

La Argentina que pensaban Frondizi, Perón, Alfonsín, Onganía, la dictadura del 76, Menem (cada uno a su manera) se comparaba en términos culturales con Italia o España, y en términos demográficos y/o productivos con Canadá o Australia. Éramos un país que corría a la par del primer mundo o aspiraba razonablemente a hacerlo. Esa autoimagen no era puro delirio: tenía sustento material mientras el tablero lo sostenía. El problema es que ese sustento se evaporó y la autoimagen sobrevivió. Ningún gobierno democrático desde 1983 gobernó sobre el tablero viejo, todos gobernaron ya sobre el nuevo pero varios siguieron  pensando con los mapas del anterior. Esa es la brecha. Y de esa brecha nacen los tres fracasos políticos que este artículo intenta describir.

Recapitulando el diagnóstico es relativamente claro, se gobierna sobre un tablero nuevo con una mentalidad vieja, entonces subyace una pregunta clave: ¿Cuáles son las características del tablero viejo y cuáles las del nuevo?, ¿Cuándo se cambio de tablero?, ¿El tablero viejo es mejor o peor que el anterior?

El tablero viejo y por qué persiste

Una primera respuesta sobre porque el tablero persiste pasa por el carácter aspiracional. Las sociedades no se piensan únicamente desde lo que son, sino también y muchas veces sobre todo, desde lo que creen haber sido o lo que desean volver a ser. En el caso argentino, esa autoimagen de país integrado, relativamente igualitario y con movilidad social ascendente no es una ficción pura: tuvo anclaje histórico. El problema es que, una vez desarmadas sus bases materiales, la representación sobrevivió como horizonte político. Se sigue discutiendo cómo volver a una Argentina que ya no existe, en lugar de cómo gobernar la que efectivamente hay.

La ruptura del tablero no es solo narrativa, es medible. La participación de los asalariados en el ingreso nacional, que rondaba el 45–50% a mediados de los años 70, cayó abruptamente durante la dictadura hasta niveles cercanos al 30% y, con fluctuaciones, nunca volvió a esos valores. Aún en los mejores años del ciclo 2003–2011, apenas logró recuperar parcialmente esa caída.

El mercado de trabajo expresa con claridad el cambio de tablero. Mientras que en la Argentina de posguerra el empleo formal era la norma, hoy más del 35–40% de los trabajadores se desempeñan en la informalidad. Si se suma el cuentapropismo de baja productividad, más de la mitad de la fuerza laboral queda por fuera de las formas clásicas de empleo asalariado estable sobre las que se construyeron las políticas del siglo XX.

Desde la salida de la convertibilidad, la pobreza en Argentina dejó de ser un fenómeno excepcional para convertirse en una condición estructural. En las últimas dos décadas, incluso en contextos de crecimiento económico, rara vez descendió por debajo del 25–30%, y en las crisis vuelve sistemáticamente a niveles del 40% o más. Esto marca un quiebre respecto de la Argentina del siglo XX, donde la pobreza masiva no era un rasgo permanente.

Pero esa persistencia no es solo cultural o simbólica. También es territorial. Argentina no es un bloque homogéneo y el “tablero” no se expresa de la misma manera en todo el país. El AMBA concentra población, ingresos, infraestructura y poder político; pero también concentra buena parte de las distorsiones del modelo: informalidad, presión sobre servicios, fragmentación social. El interior, en cambio, combina realidades muy dispares: economías regionales competitivas conviven con zonas de rezago estructural, baja densidad estatal y dinámicas sociales menos capturadas por la lógica metropolitana.

Esto introduce una tensión más profunda: ¿se proyecta el país como una extensión del AMBA o como una articulación de territorios con lógicas propias? Históricamente, la dirigencia política tendió a lo primero. Buenos Aires se pensó a sí misma en espejo con capitales europeas latinas (París, Madrid, etc) y esa aspiración permeó la forma de diseñar políticas públicas: centralizadas, homogéneas, con supuestos de densidad económica y social que no se replican en el resto del territorio.

Desde esta perspectiva, no resulta del todo forzado plantear que las principales coaliciones políticas de las últimas décadas, más allá de sus diferencias ideológicas, compartieron un sesgo AMBA-céntrico. Tanto el kirchnerismo como el macrismo construyeron sus diagnósticos y prioridades a partir de la experiencia metropolitana, y luego proyectaron esas soluciones al conjunto del país. El resultado fue una doble desconexión: por un lado, entre las políticas diseñadas y el tablero real; por otro, entre ese tablero y la diversidad territorial que lo compone.

Ahora bien, incluso esta explicación puede quedarse corta si no se incorpora un elemento adicional: el tablero viejo no solo persiste por inercia o por error de diagnóstico, sino porque sigue siendo funcional a ciertos actores. Pensar en una Argentina homogénea, con capacidad estatal plena y márgenes amplios de redistribución, permite sostener expectativas, narrativas y coaliciones políticas que serían más difíciles de justificar bajo un diagnóstico más austero. En ese sentido, el error no es únicamente cognitivo; también puede ser estratégico.

La consecuencia es que la política argentina queda atrapada en una especie de doble ficción: la de un país que ya no es, y la de un Estado que ya no puede. Y mientras esa ficción se mantenga, el problema no será la falta de ideas, sino la incapacidad de hacerlas dialogar con el tablero real sobre el que deberían operar.

El Tablero en acción

En los estudios sobre políticas públicas siempre se parte de la misma base. Así como los matemáticos trabajan con Axiomas, muchos de los cuales no son verificables empíricamente pero sin ellos no se podría investigar, los científicos sociales tienen los propios con el fin de entender porque un individuo o comunidad hace lo que hace (la acción social con sentido mentado en términos weberianos). Esa presunción de la que parten es la de la intencionalidad de la política pública.  Lo que se hace no se hace por nada, detrás de cada política pública hay una hipótesis causal.

Esa intencionalidad esconde dentro de sí un diagnóstico específico sobre una situación o problemática de índole pública y, en consecuencia, una serie de aspiraciones sobre lo que debería ocurrir en realidad. En este esquema de pensamiento es que la política pública opera, cómo un puente entre un diagnóstico y una expectativa, las cuales no necesariamente se ajustan siempre a la realidad del territorio por gobernar.

Sería injusto decir que en Argentina no se realizan políticas públicas con una intencionalidad clara, basta con observar cualquiera, desde el plan “jefes y jefas de hogar”, pasando por la cancelación de la deuda con el FMI del año 2005, la reforma previsional del 2017, cualquiera que elijas puede interpretarse cómo cursos de acción deliberada con el fin de solucionar un problema, y que contiene, en mayor o menor medida, estos diagnósticos y expectativas antes caracterizados.

La cuestión central es que esto es sencillo de observar a nivel individual, una por una. Podemos asegurar sin miedo a equivocarnos cuales eran las presuntas hipótesis que llevaron al gobierno de Cambiemos a impulsar un cambio en la fórmula jubilatoria o a Nestor Kirchner a pagar en cash la deuda con el Fondo Monetario Internacional. 

Cuando recortamos el análisis al post kirchnerismo y ampliamos la escala, la cosa se complica. Los gobiernos que han comandado el Estado nacional hasta la actualidad han desechado, ya sea por incapacidad o por desidia, lo que nosotros adoptamos como macro intencionalidad en sus proyectos de política pública, osea que nosotros (o cualquier otro que haga este ejercicio) al observar en conjunto dichas política, no podemos identificar cual es la lógica causal que las aglutina durante un mismo mandato. Por supuesto tampoco podemos conformarnos con pensar que no hay ninguna lógica, sólo que la empleada no es consistente ni refleja cómo debieran hacer las políticas públicas, un diagnóstico sobre la sociedad y un destino al cuál es deseable llegar.

Iniciando con el gobierno de Cambiemos, la política social fue el punto de mayor contraste entre la disrupción pretendida por el electorado y lo que realmente terminó haciendo el gobierno nacional en materia de iniciativa política.

La campaña que llevó a Macri a la presidencia puso intensamente el foco en la carga que representaba para las finanzas públicas la extendida red de asistencia social implementada durante los trece años anteriores (además de focalizar en supuestos incentivos negativos que producía la asistencia), adscribiendo a una lógica norteamericana de la seguridad social: la asistencia del Estado debe ser exclusiva para quienes son sistemáticamente expulsados por el mercado. Por supuesto esto se comunicó de forma implícita, los spots se concentraban en dos slogans, el famoso “no vas a perder nada de lo que ya tenés” y la “pobreza cero”, ¿qué se nos quería decir con esto? La asistencia social no se iba a ver mermada, sino que pasaría a ser innecesaria en gran escala.

Entonces, ¿Qué pasó en realidad en materia de política social? Bueno, poco y nada. La economía (una vez más) no permitió que los ciudadanos prescindieran de la ayuda del Estado, la cual con el agravamiento de la crisis aumento en volumen con respecto al número de beneficiarios. 

Con respecto al resto de la política social ocurrió lo previsible, fue abruptamente eliminada. El total de programas creados por la ministra de Desarrollo Social, Carolina Stanley ronda la tenebrosa cifra de 0 (cero). No hay mucha vuelta que darle, el gobierno de Cambiemos no sólo no tuvo una macro intencionalidad clara por falta de acuerdo interno, dado que Macri llega a la presidencia con una agenda muy ambigua, mayoritariamente construida de forma sistémica,  reactiva sobre la coyuntura, fuertemente condicionada por el debate mediático-político y no por nociones construidas sobre “lo que debe ser hecho”.

En materia de política fiscal y de ingresos el periodo 2015-2019 fue, para ser breves y condescendientes, errático. El gobierno de Macri tenía una macro-hipótesis sobre cómo debía ser la relación entre Estado, economía y ciudadanos para devolver a la Argentina a una senda de crecimiento sostenible, el problema de la tesis macrista fue su desconexión con el anteriormente citado tablero. Los problemas que afectaban a la productividad de la economía no eran exactamente los mismos que los que los economistas liberales querían imponer, y así, el país conjetural que vivía en el inconsciente colectivo macrista chocó inevitablemente con el país real.

A la crisis crónica de la balanza de pagos y el alto déficit se le respondió eliminando las retenciones, principal instrumento de recaudación y fuente de divisas del Estado nacional. A los problemas de balance de las PYME se le respondió con liberación de tarifas, aumentando meteóricamente sus costos. Y el principal problema, así percibido tanto por los empresarios a toda escala como por el gobierno de aquel entonces, fue resuelto de forma insatisfactoria. Nos referimos al cepo cambiario y el precio del dólar. El gobierno en ese caso interpretó bien el tablero, el cepo era efectivamente una traba al desarrollo, pero la administración fue errática, pasando de un dólar oficial a $9,8 el día de la eliminación de las restricciones a un dólar a $65 para octubre de 2019, de la mano de la vuelta de las restricciones cambiarias en su versión más estricta hasta el momento.

En el único aspecto en el que se interpretó bien el tablero, y se obró con una hipótesis causal que da cuenta de cierta noción sobre lo que era y debía ser la Argentina (la cual por supuesto es al menos discutible), se vio empantanada por un tremendo déficit de gestión.

Al analizar el periodo siguiente (2019-2023) nos topamos con un hecho ineludible, que devoró todo tipo de agenda institucional posible y concentró la totalidad de los esfuerzos estatales por al menos dos años. Hablamos de la pandemia de Covid-19 durante los años 2020-2022. Esta irrupción de la contingencia dotó de razón de ser e intencionalidad a los primeros dos años de gobierno de Alberto Fernández en materia de políticas públicas.

De hecho, la mayoría de la política social del mandato se desarrolló en este periodo, donde se destacaron los programas de transferencia directa (tanto a personas físicas cómo a empresas) IFE y ATP, en simultáneo a refuerzos a la Asignación Universal por Hijo (AUH) y a la recientemente creada tarjeta “alimentar”. Nuevamente, uno puede entender las hipótesis que llevaron al gobierno del Frente de Todos a adoptar estas políticas, pero la parálisis posterior, el discurso nunca operacionalizado de la conversión de “planes en trabajo”, y una falta de ambición estructural que no le permitió salir de la lógica de emergencia muestra que, más allá de las contingencias trágicas, el último gobierno kirchnerista nunca supo qué hacer con la política social.

Los grandes debates que el peronismo se caracterizó por no esconder debajo del mantel se vieron postergados por una lenta guerra de posiciones, obligándonos a cuestionar nuestra hipótesis de la macro intencionalidad. Para este periodo no sería descabellado pensar en que el problema, más que estar en el desfase entre el juego que se juega y el tablero que se utiliza (fuente primordial de la falta de rumbo) estaba directamente en los jugadores.

Si nos trasladamos a la política fiscal y de ingresos tal vez observemos con mucha más claridad lo que se habla en la introducción de este artículo, un desfase profundo entre el país que es Argentina y el país que piensa que es la clase dirigente. Vamos a condensarlo en dos políticas puntuales, llevadas a cabo a final del mandato, el “Compre sin IVA” y la eliminación del impuesto a las ganancias para salarios menores a 15 salarios mínimos.

Estas políticas públicas llevadas a cabo entre septiembre y diciembre del 2023 son el claro ejemplo de un gobierno -presuntamente perteneciente a la principal tradición política de este país- que no sólo no entiende la estructura social real del país, sino que atenta contra las verdaderas mayorías. La Argentina no es más aquel país industrial y de extendida clase media  que el primer y segundo peronismo dejaron cómo legado; la Argentina real es mucho más similar al resto del continente americano, con una población empobrecida, de ingresos medio-bajos y una creciente dependencia de la economía de servicios en su estructura laboral. La eliminación del impuesto a las ganancias nunca hubiera sido una buena idea para alguien que piensa en justicia distributiva, pues hablamos de un impuesto que cobra más a quienes mayores ingresos tienen, pero al menos no hubiera sido una medida abiertamente antipopular en la Argentina conjetural del imaginario dirigente, la que todavía sigue viviendo en el capitalismo de posguerra.

Por el lado del “Compre sin IVA”, a pesar de sus buenas intenciones también es una política descontextualizada, un emblema de la falta de comprensión del tablero. La devolución del IVA, por las características del programa, se realizaba sobre aquellas compras efectuadas en blanco, osea, de forma registrada, en un país donde la economía se maneja, al menos en un 50%, en la informalidad más absoluta.

El último periodo a analizar es el actual, el gobierno de Javier Milei. En los términos que analizamos los anteriores dos gobiernos, el de La Libertad Avanza parece marcar la diferencia. Analizando la política pública de los últimos 28 meses uno puede dar cuenta de algo: Milei comprende -con más o menos limitaciones- cómo se estructura socioeconómicamente hoy la sociedad argentina, pero se trata de una cuestión de expectativas, Milei reconoce al país con las características anteriormente mencionadas, pero porque su modelo aspiracional es semejante a esto en lo que se transformado la Argentina. No es azarosa la selección de países que utiliza su gabinete para dar cuenta del rumbo, Paraguay, Perú, en el mejor de los casos Chile.

No hay que olvidarse que la política pública no es sólo aquello que no se hace con un sentido específico, sino aquello que con plena consciencia elige no hacerse. El gobierno de Milei, en muchos aspectos, habla más por su silencio que por sus palabras.

La macro intencionalidad de la política que se desarrolla en este gobierno es sospechosamente clara, y condice con el asentamiento de una nación de changarines y una pirámide social achatada sobre una base macroeconómicamente estable, un esquema sostenible gracias a un Estado que elude un gran volumen de responsabilidades para con sus ciudadanos.

¿Qué hacemos con todo esto?

Durante todo el recorrido histórico de este artículo, nos dedicamos a cuestionar las decisiones que tomaron las distintas cúpulas de los gobiernos nacionales, pero hay un tema que merece también revisión y crítica y es el rol de los gobiernos locales y los distintos actores de la realidad social. Muchas corrientes abogan por la idea de que los actores locales al tener más llegada al territorio, cuentan con una mejor interpretación del tablero y las reglas del juego, por ende juegan mejor. No podemos definir en este artículo si esta tesis es correcta, pero merece tanta atención como la expuesta a lo largo de este trabajo.

Si llegaste hasta acá, primero gracias. Segundo: calma, a no desesperar. Si bien el escenario y las conclusiones sobre los últimos años no parecen favorables, hay algo que tenemos claro: cuando las cosas se hacen por algo y ese algo se sostiene a lo largo del tiempo, los resultados son positivos. Resta ver el caso de YPF: como se pensó, planificó y ejecutó una solución a un gran problema estructural como lo era el déficit comercial por energía. 

Otro ejemplo que podría ser interesante de abordar como política pública sostenida en el tiempo, es el programa de Asistencia Universal por Hijo o popularmente conocida por su acrónimo AUH. Nunca la vacunación de los infantes fue tan elevada cómo lo fue tras volverse un requisito para acceder a este tipo de programas, de igual forma ocurre con la matriculación en el nivel primario, aunque este pueda tratarse de un logro compartido con otras políticas públicas.

Es en estos casos que reside la razón de nuestras observaciones, tener o no una noción integral sobre cómo es el país en sí y poder articularla con un curso de acción intencionada en forma de política pública no es simplemente algo deseable, es una condición necesaria para no fracasar en la empresa de gobernar la nación argentina. Si bien durante el desarrollo de nuestro trabajo, nos enfocamos en el análisis de variables y cómo interactúan unas con otras, llegado este momento nos parece pertinente dar una opinión personal, y es que si bien hay que ser realistas y mirar el tablero con todos sus defectos, esto debe hacerse para poder realizar una mejor partida y no para retirarse del juego. Tómese esto como una interpelación a meterse en el barro y pensar como salir del laberinto por arriba, mejorando el proceso las condiciones de la vida de todos los argentinos.

Fuentes

• https://cnnespanol.cnn.com/2023/09/28/ley-eliminacion-impuesto-ganancias-argentina-orix
• https://www.perfil.com/noticias/economia/amcham-summit-2026-luis-caputo-abre-la-agenda-economica-ante-empresarios.phtml
• https://www.agenciapacourondo.com.ar/opinion/que-pasa-con-las-politicas-sociales-durante-el-macrismo
• https://chequeado.com/el-explicador/cronologia-del-cepo-cambiario-como-vario-entre-2011-y-2020/